BIBLIOTECA

DEL CONGRESO DE LA NACIÓN

Hipólito Yrigoyen 1750

Cdad. Aut. de Buenos Aires.

República Argentina.

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Proceso Legislativo

Formación y Sanción de las Leyes

El proceso legislativo está reglado por la Constitución Nacional en el Título I de su parte orgánica, Sección I, Capítulo V, denominado "De la formación y sanción de las leyes". Consta de tres etapas claramente diferenciadas:

1- Formulación del proyecto (etapa de iniciativa).

2- Discusión y sanción (etapa constitutiva).

3- Promulgación y publicación (etapa de eficacia).

Cabe aclarar que ni la etapa de iniciativa ni la de eficacia importan ejercicio de la función legislativa. Esta sólo radica en la fase constitutiva que está a cargo en forma exclusiva y excluyente del Congreso Nacional.

El Poder Ejecutivo interviene, por mandato constitucional y en

circunstancias normales, en dos de las tres etapas del proceso

de formación de las leyes (C.N., arts. 77 y 99, inc. 3 ).

En la de iniciativa, dispone de la facultad de remitir, a cualquiera de las cámaras, aquellos proyectos de ley que considere necesarios para llevar adelante su plan de gobierno. Y en la de eficacia, su intervención

constituye un requisito esencial para que el proyecto sancionado

por el Congreso adquiera vigencia de ley y obligatoriedad, mediante

la promulgación y posterior publicación de la norma legal.
Sin embargo, con la posibilidad de la promulgación parcial y el dictado

 de reglamentos delegados y de necesidad y urgencia, se han

ampliado las "facultades legislativas" del poder administrador,

lo que en cierto grado afecta la clásica división

de poderes propia del sistema republicano de gobierno.

ETAPA INICIATIVA

El artículo 77 de la Constitución Nacional establece que las leyes pueden tener principio en cualquiera de las cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las

excepciones que establece el propio texto constitucional.

Si bien los proyectos pueden presentarse ante cualquiera de las cámaras, existen algunos supuestos en los cuales la Cámara de Diputados posee el monopolio como cámara de origen. Por un lado, los proyectos que surjan de la iniciativa popular y, por otro, aquellos casos que nombra el artículo 52 de la Constitución: la iniciativa de leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas. También es la Cámara Baja la que tiene la iniciativa para someter a consulta popular vinculante un proyecto de ley (C.N., art. 40). El Senado, por su parte, posee exclusividad como cámara iniciadora en la ley convenio sobre regímenes de coparticipación impositiva y aquellas normas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias

y regiones (C.N., art. 75, incs. 2° y 19).

Iniciativa popular: la reforma constitucional de 1994 introdujo en el artículo 39 la llamada "iniciativa popular", mediante la cual cualquier ciudadano puede presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados, con excepción de aquellos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. El Congreso debe darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. El ejercicio de este derecho está reglamentado por la ley nacional 24.747, que requiere la adhesión de un número de ciudadanos no inferior al uno y medio por ciento (1,5%) del padrón electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales y debe representar por lo menos a seis distritos electorales. El proyecto debe presentarse ante la Mesa de Entradas de la Cámara de Diputados, de donde se remite a la Comisión de Asuntos Constitucionales que debe dictaminar sobre la admisibilidad formal de la iniciativa. Admitida la misma, la presidencia de la cámara ordena su inclusión en el orden del día, como asunto entrado con tratamiento preferente, siguiendo en adelante el trámite previsto para la sanción de las leyes. La cámara puede girar el proyecto a las comisiones respectivas para que en un plazo de quince días corridos emitan dictamen, vencido el cual el cuerpo procede al tratamiento del asunto con o sin despacho de comisión, pudiendo a tal efecto declararse

 en comisión manteniendo la preferencia.

ETAPA CONSTITUTIVA

Esta etapa, también denominada "de discusión y votación", está a cargo en forma exclusiva y excluyente del Congreso Nacional. Es considerada por nuestro derecho constitucional como "sanción del proyecto de ley" e importa el ejercicio de la función legislativa.

En el sistema bicameral que la Constitución establece para el Poder Legislativo las dos cámaras están en un plano de igualdad, no hay una de ellas con "status" prevaleciente. Como consecuencia de ello, se exige siempre el concurso de la voluntad de ambas para la sanción de un proyecto de ley. Dicha voluntad debe manifestarse en forma expresa, ya que en ningún caso se acepta la sanción tácita o ficta.

En esta etapa, el proyecto de ley tramita separadamente en cada cámara, denominándose "cámara de origen o iniciadora" aquella por donde comienza el tratamiento parlamentario del proyecto, y "cámara revisora" a la restante. La reforma de 1994 simplificó el procedimiento parlamentario, reduciendo a tres las intervenciones posibles de las cámaras en la formación

y sanción de las leyes.

De la lectura de las normas constitucionales involucradas en el proceso de formación legislativa, surgen los distintos supuestos que pueden tener lugar en la práctica parlamentaria:

Aprobación del proyecto por ambas cámaras (C.N., art. 78). Este punto se refiere al caso en que ambas cámaras aprueban por sí el proyecto y constituye el procedimiento ordinario o simple.

Para considerarse aprobada la iniciativa, es necesario que haya recibido en ambas cámaras el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión correspondiente, salvo exigencia de mayoría calificada.

Aprobado un proyecto de ley por la cámara de origen, pasa para su discusión a la otra cámara. Lograda la aprobación por ambas, el proyecto queda sancionado y es enviado al Poder Ejecutivo, usándose la fórmula establecida por el artículo 84 de la Constitución Nacional: "El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, ...decretan o sancionan con fuerza de ley".

El descripto constituye, como dijimos, el procedimiento ordinario o simple,

es decir, el camino normal que transita un proyecto de ley si no tiene lugar alguna de las situaciones que analizamos a continuación.

Proyecto desechado totalmente por una de las cámaras.

Cuando un proyecto es desechado totalmente por una de las cámaras, no puede repetirse en las sesiones de ese año legislativo (C.N., art. 81). La discrepancia total de una de las cámaras significa la falta de voluntad para integrar el acto complejo de la sanción. Sin embargo, ninguna de las cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiese tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la cámara revisora.

1er. caso

2do. caso

Desacuerdo parcial de una de las cámaras.

El artículo 81 de la Constitución Nacional contempla el supuesto en que la cámara revisora discrepa parcialmente con la "media sanción" de la cámara iniciadora. Es decir, enmienda el proyecto, devolviéndolo a la cámara de origen. Las enmiendas pueden no implicar necesariamente adiciones o supresiones, sino también simples correcciones.

En este caso debe indicarse el resultado de la votación, es decir, si tal modificación es realizada por mayoría absoluta o por las dos terceras partes de los miembros presentes en la cámara revisora, ya que ello incide sobre el trámite posterior del proyecto. Cabe aclarar que a igualdad de mayorías prevalece la voluntad de la cámara iniciadora. Como ya dijimos, ninguna de las cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiese tenido origen en ella y hubiese sido adicionado o corregido por la revisora.

Tampoco puede introducir nuevas modificaciones a las efectuadas por la otra cámara. Sólo se puede pronunciar sobre las modificaciones realizadas por esta última. Por todo esto, ante el desacuerdo parcial de la cámara revisora, la cámara de origen puede adoptar básicamente dos posiciones:

1) aceptar, por mayoría absoluta de los miembros presentes, las adiciones o modificaciones introducidas por la cámara de revisión, quedando sancionado el proyecto.

1er. caso

2) rechazar las correcciones o adiciones efectuadas por la cámara revisora, en cuyo caso pueden darse varios supuestos, teniendo en cuenta las mayorías logradas por esta última:

-si la cámara revisora aprueba las modificaciones por mayoría absoluta de sus miembros presentes, la cámara iniciadora puede insistir, por igual mayoría, en la redacción originaria.

2do. caso

-si la cámara revisora aprueba las modificaciones con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, la cámara iniciadora debe lograr igual mayoría para insistir en la redacción originaria, caso contrario el proyecto queda sancionado conforme las modificaciones introducidas

 por la cámara de revisión.

3er. caso

4to. caso

Reiteramos que la cámara de origen no puede, en ningún caso, introducir nuevas adiciones a las realizadas por la cámara revisora. Vale decir, su función se limita a consentir lo actuado por la otra cámara, o insistir en su posición originaria (C.N., art. 81 in fine).

ETAPA DE EFICACIA

El artículo 78 de la Constitución Nacional establece que todo proyecto de ley que obtenga sanción definitiva en el Parlamento, debe ser sometido al examen del Poder Ejecutivo. Este tiene, en principio, dos opciones:

a) aprobarlo y promulgarlo,

b) observarlo y devolverlo al Congreso.


Aprobación y promulgación.

Cuando el Poder Ejecutivo aprueba el proyecto sancionado por el Congreso, éste se convierte en ley. Sin embargo, hasta ese momento sólo obliga a ese poder, pero no a los habitantes ni a los otros poderes. Para ello es necesaria la promulgación (y posterior publicación), es decir, el acto formal tendiente a difundir y hacer conocer la ley, y que constituye un requisito esencial para ponerla en vigor y otorgarle obligatoriedad.

Existen dos clases de promulgación:

-expresa, cuando el titular del Poder Ejecutivo, emite un decreto de promulgación (C.N., art. 78).

-tácita cuando el Poder Ejecutivo no aprueba expresamente el proyecto sancionado, pero tampoco lo devuelve observado al Congreso dentro del término de diez días hábiles (C.N., art. 80). La aprobación tácita tiene el inconveniente de la incertidumbre sobre la fecha de promulgación. Sin embargo, es bastante claro que dicha fecha es la del día del vencimiento del plazo establecido en el artículo 80 de la Constitución.

En cualquiera de los dos casos, la voluntad del órgano ejecutivo

concurre a conferir eficacia al proyecto de ley.

Observaciones del Poder Ejecutivo.

La segunda alternativa que tiene el Poder Ejecutivo es la observación del proyecto en su totalidad o en alguna de sus partes. Se trata de una facultad constitucional del Poder Ejecutivo, que le permite manifestar su disconformidad con la sanción del proyecto. Es un acto de naturaleza política que en el lenguaje constitucional se conoce con el nombre de "veto", aunque nuestra Carta Magna no utilice tal palabra.

El veto puede ser absoluto o limitado. El primer caso se da cuando la negativa del Poder Ejecutivo tiene el efecto de suspender el proyecto sancionado hasta el próximo período legislativo. Es limitado, en cambio, cuando el presidente devuelve el proyecto en trámite a las cámaras legislativas para que lo examinen nuevamente, exponiendo los argumentos por los cuales se niega a promulgarlo. Tiene el carácter de un recurso de reconsideración ante la propia Legislatura. Este último es el que contempla nuestra Constitución Nacional.

Nuestra Constitución admite la observación total o parcial del proyecto de ley. En ambos casos, el Poder Ejecutivo puede hacerlo tanto por medio

 de un mensaje como por medio de un decreto, debidamente fundados;

pero siempre necesita del refrendo ministerial.

En síntesis, de acuerdo al artículo 83 de la Constitución Nacional, ante un proyecto de ley sancionado por el Congreso, el Poder Ejecutivo puede:

-Observar el proyecto de ley en todas sus partes, devolviéndolo con sus objeciones a la cámara de origen. Dicha cámara lo discute nuevamente, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa a la cámara revisora. Si ésta también insiste con igual mayoría, el proyecto es ley y la promulgación se torna obligatoria para el Poder Ejecutivo, que no puede vetarlo nuevamente. Por el contrario, si las cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no puede repetirse en las sesiones de ese año (C.N., art. 83). Las votaciones de ambas cámaras son en este caso nominales, por si o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publican inmediatamente por la prensa.

-Desechar sólo una parte del proyecto sancionado por el Poder Legislativo. Hasta la reforma de 1994, la doctrina y jurisprudencia constitucional era pacífica acerca de la obligación del Poder Ejecutivo de reenviar todo el proyecto (la parte vetada y la no vetada) al Congreso para un nuevo examen. No obstante ello, en la práctica política no es posible afirmar que haya cobrado vigencia uniforme una única conducta acerca de la promulgación o no de la parte no vetada. La promulgación parcial ha sido utilizada muchas veces, mientras que en otras se ha reenviado al Congreso Nacional el proyecto íntegro. A partir de la reforma constitucional mencionada, el trámite a seguir ante un veto parcial está expresamente legislado en el artículo 80 de la Carta Magna, que establece que los proyectos desechados parcialmente por el Poder Ejecutivo no pueden ser promulgados en la parte restante. Sin embargo, el mismo artículo contempla una excepción a la norma, al permitir la promulgación de las partes no observadas, cuando posean autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. Por último, la norma constitucional dispone que la promulgación parcial de lo no vetado tenga el mismo trámite que los decretos dictados

por razones de necesidad y urgencia.

1er. caso

2do. caso

3er. caso

4. Publicación de la ley

Este acto, que compete al Poder Ejecutivo, está indisolublemente unido

 a la promulgación y viene a completar la etapa de eficacia de la ley, otorgándole obligatoriedad.

La reforma constitucional de 1994 establece expresamente la obligación del Poder Ejecutivo de hacer publicar la ley (C.N., art. 99, inc. 3 ),

llenando así el vacío legal existente hasta ese momento.
El artículo 2  del Código Civil completa la normativa constitucional, al determinar que: "Las leyes no son obligatorias sino después de su publicación, y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán obligatorias después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial". El requisito de la publicidad ya estaba implícito en el texto constitucional antes de la reforma mencionada, a mérito de las siguientes razones: a) el principio republicano de que los actos de los poderes públicos

deben ser conocidos por los gobernados; y
b) el hecho de que el Poder Ejecutivo debe ejecutar y hacer cumplir la ley,

 y no es posible exigir obediencia a lo que no se conoce.